2019年习近平总书记考察上海期间，鲜明提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，深刻揭示了中国特色社会主义城市的人民性，赋予了上海建设新时代人民城市的新使命。业委会规范化建设一直是城市社区治理的痛点和难点，也是推进国家治理体系和治理能力现代化面临的一个基础性课题。近年来，位于上海中心城区的黄浦区半淞园路街道从“人民城市”理念出发，充分发挥基层党组织作用，积极开展业委会规范化建设，做深做实党建引领“三驾马车”的物业治理，探索出了一条“坚持党建引领、业主有序参与、依法依规依约”的新模式，为城市社区治理提供了可借鉴的经验。

一、起因与背景

住宅小区是城市管理的最小单元。随着社区治理的深入推进，业主委员会日渐成为城市社区自治管理的重要组织力量。在调研和实践中，我们发现，一是街道、居委会对业主大会、业主委员会组建和日常运作的监督指导，常常处于事后被动指导或发生矛盾被迫指导的局面。二是对于业委会拒绝和排斥指导监督的行为，面对业主、业委会、物业公司之间的矛盾纠葛，街道也难以采取有效的干预措施，影响了住宅小区的管理水平。针对这些问题，半淞园路街道以业委会的规范化建设作为社区治理的着力点，坚持在党建引领下“自治+法治”双轮驱动，探索大城市基层治理新路，奋力谱写新时代“城市，让生活更美好”的新篇章。

二、做法和经验

半淞园路街道位于上海市黄浦区的东南角，东、南两面环黄浦江，面积2.87平方公里，常住人口9.3万，是中心城区典型的居住型社区。现有住宅物业小区92个,已建业委会88个，业委会组建率达96%。从2012年开始，半淞园路街道党工委以加强业委会规范化建设为切入口，大胆探索创新，形成了党建引领下的业委会建设新模式。

（一）组建班子强基础，强化党建在业委会建设中的政治引领

1.在业委会组建筹备阶段坚持“三个纳入”。街道党工委通过梳理文件法规，编撰了《业主委员会换届改选工作流程指南》，将小区业委会组建和换届工作纳入基层党建工作的重点内容，由社区党建办、自治办、管理办共同负责推进；纳入居民区党建重要内容，注重发挥居民区党总支的领导核心作用，全程领导业委会换届选举；纳入自治家园建设重点议题，依法理顺居民区党总支政治领导、居委会自治管理、业委会依法运作、物业公司专业服务之间的关系，努力构建物业小区民主议事、和谐相处的良好氛围。

2.在业委会换届选举阶段把好“三个环节”。街道党工委梳理出台《居民区党组织党建引领业委会换届改选工作规范（试行）》，即把好换届改选小组组建环节，严格依法办事、依规操作；把好候选人推荐环节，由居民区党组织把好人选关，积极推进业委会与居民区党组织、居委会成员的交叉任职，鼓励、支持小区的党员骨干积极参加业委会选举，目前，半淞园路街道业委会成员党员占比近50%，在职人员占23%；把好换届选举投票换届，确保操作规范、公开透明。

3.在业委会日常运作阶段做到“三个关注”。居民区党组织经常关注广大业主对业委会工作的总体评价，并及时向业委会反馈；关注业委会运行面临的困难和问题，依托社区自治共治和党建联建平台及时帮助解决，或及时会同相关部门迅速处置；关注业委会与物业服务企业之间产生的分歧矛盾，通过搭建沟通协商平台，及时干预调解，促进业委会与物业公司和谐共处。

（二）组织保障强运行，确保党建引领下的业委会规范有序运作

1.理顺工作网络，完善住宅小区综合治理构架。街道党工委加强对业委会建设的政治引领、指导与协调；居民区党总支负责指导业委会的组建，并加强对业委会的组织引领，在居民区建立了“1+3”的住宅小区综合治理构架。“1”即居民区党总支牵头召集零距离家园理事会作为议事决策层。“3”即党的工作小组、业委会主任联谊会、物业经理联谊会三个平台，三者既独立运转、各司其职，又相互支撑、协同配合。

2.探索党建新载体，组建了业委会党的工作小组。街道党工委，探索组建了“内生式”和“派驻式”两种模式党的工作小组。“内生式”即依托业委会成员中的党员组成的党的工作小组，目前已建立10个，占业委会总数的10.9%；“派驻式”即居民区党总支遴选有公信力、号召力、热心参与社区事务的党员，组成党的工作小组派驻到各业委会，目前已建47个，占业委会总数的51.1%。“派驻式”党的工作小组成员作为脱离于业委会的“第三者”，参加业委会工作例会，没有表决权，但拥有话语权，为小区业委会工作提出意见或建议。

（三）平台机制强支撑，促进业委会自治能力的提升

1.探索成立了业委会联合会。在各居民区探索成立业委会主任联谊会的基础上，2017年5月，街道业委会联合会成立。目前，共有会员单位80个，下设12个居民区分会（理事单位），由理事会负责日常工作。业委会联合会定期组织会员进行学习交流，邀请法律专家开展专题培训,还特邀区有关部门就相关问题进行答疑解感。

2.吸纳多元力量参与，加强业委会专业支撑。街道积极构建多元参与机制，于2016年培育了专业社会组织“半淞园治理家园服务站”，开展业委会培训，协助做好业委会组建换届、矛盾处置、物业成本测算等专业事务。2020年，街道成立“淞园智库”，由党建、行政、法律、物业等各领域专家组成的社区治理团队，共商共解小区治理难题。

（四）健全法制促规范，推进依法依规依约自治

1.开展业委会法治评估。2017年街道制定了包括6大规范、36条标准的业委会法治评估体系，既涵盖法律法规、规范性文件对业委会履职的要求，又结合实际运作中易发问题，明确指标，并委托治理家园服务站实施评估，邀请律师、业委会联合会理事等对业委会进行全面体检，出具“法治建议书”。评估完成后，综合评估结果，优化业委会的培训指导。2018年“业委会法治评估体系的研究与实践”荣获第五届“中国法治政府奖”，是该奖项设立以来首个街镇级政府获奖。

2.开展业委会星级评选。在开展业委会法治评估的基础上，街道组织年度“三、四、五星级”业委会评选，并设立业委会引导资金，星级业委会以项目形式申请，同类项目星级较高的业委会扶持资金比例相应提高，以此激励业委会规范运行。2018年街道出资70万元作为引导资金，星级业委会积极向街道申报资金扶持，实施“治家类”、“安家类”、“靓家类”、“和家类”项目。

3.推进依规依约自治。2017年，在法律顾问帮助下，耀江居民区针对小区治理多发问题，制定了《住户守则》，对宠物饲养、房屋出租、车辆行驶与停放等八个方面的问题进行了约定，形成符合小区实际的自治规约，成为居民广泛认可的“小区宪法”，切实将居民区依规依约自治落到了实处。2019年，街道立足于提升针对问题的全面性、适用法律的有效性、措施落地的操作性，推出《半淞园住户守则》，是由守则本体和实施指南两大部分组成，具有较高普遍适用性的示范性文本。

三、成效与启示

（一）强化了党对业委会工作的领导

通过党建引领，强化了党对业委会工作的领导。一是业委会换届改选有了主心骨。街道认真做好业委会的筹备和换届改选工作，切实把好业委会成员候选人推荐关和换届选举过程关，确保了各小区业委会筹备和换届改选的成功和有序。二是业委会依法运行有了引路人。街道通过构建住宅小区综合治理新体制、派驻业委会党的工作小组等方式，使业委会能够更好地将党和政府的决策部署与业委会工作有机结合起来。三是小区规范管理有了支撑者。业委会党的工作小组积极沟通协调，指导业委会合力解决各类疑难问题，为保障业委会依法依规依约履行职责，有效维护业主的合法权益和住宅小区的和谐稳定发挥了重要的支撑作用。

（二）培育了社区治理共同体意识

一是依托零距离家园理事会等共治自治平台，凝聚居民、社区单位、职能部门、社会组织等各方力量，共议社区治理难题，构建社区治理共同体。二是通过搭建业委会联合会等自治平台，为业委会提供了工作交流的重要载体，增强了业委会主体自治功能。满足了业委会成员的共同需要。街道业委会联合会定期开展学习、培训、研讨等，加强了业委会之间的业务交流，培育和提升了业委会自我服务的意识与能力。促进了业主利益主张和权利要求的有序表达。业委会联合会能够将业委会分散的利益要求集中有序表达，迅速把业主利益诉求和权利主张传递到政府层面，同时也能快速地把相关政策信息反馈给各业委会，架起了政府与各业委会自治组织的沟通桥梁。推进了业委会的组织自律。制定由协会成员共同遵守协会章程，培养了各联合会成员的理性自律精神，促进了业委会运行的理性化和程序化。

（三）提升了业委会法治化运行水平

业委会依法依规依约运行，有效减少了业委会日常工作中的问题，减少了业委会与业主、物业公司之间的矛盾冲突，促进了物业小区的和谐稳定。一是业委会工作有了“顾问团”。街道建立了包括行政、法律、物业、社区管理等各领域专家组成的顾问团，业委会可以针对小区管理规约、小区综合治理等重大事项向顾问团寻求专业咨询帮助，并借助外脑有效解决日常工作中的各类疑难杂症。二是小区管理有了“根本法”。《住户守则》的制订出台，一方面细化了对业主（住户）的行为规定，从而对小区住户有了更加清晰的行为指引。另一方面，通过实施分级处置，有效提升了守则的刚性约束和实效性。三是依法运行有了“标杆尺”。业委会法治评估根据每个业委会运行情况提出有针对性的建议，有效提升了业委会规范化运行水平。通过评选“星级业委会”，设立配套“业委会引导资金”对星级业委会加以正向激励，不仅使业委会工作有了清晰明确的标准参照，更充分调动了业委会自觉依法依规运行的积极性和主动性。

四、发展和思路

在工作进程中，街道发现仍旧存在以下不足：一是小区综合治理中发现的倾向性问题整改不力不及时。二是部分业委会日常建设因换届改选存在前后脱节；三是少数业委会不作为或乱作为，小区业主对业委会履职能力持怀疑态度。因此，半淞园路街道将深化党建引领下的“自治+法治”实践，不断提升业委会规范运作水平。

（一）深入推进“法治评估plus”体系建设

将每年一次法治评估的范围，由业委会扩展到居委、物业公司，科学化地对多元社区治理主体实施“全方位体检”，让法治评估成为半淞社区治理建设的“度量衡”和“指挥棒”。一是督促业委会重视法律法规，重视小区的各项规章制度，重视实体问题的同时，更要重视程序问题。二是进一步完善居民区党总支向业委会派驻党的工作小组，推进业委会中党的组织和工作覆盖。三是督促物业公司切实落实相关条例规定，切实履行服务合同。

（二）探索推行业委会秘书制度

开启“1+2+3”工作，探索试点实施业委会秘书制度，通过加强专业化培训，选拔培养专业优秀人才。“1个目标”：通过提升业委会工作团队的专业化水平，助力加强业委会规范化运作。“2项保障”：依托“法治评估plus”体系建设，打造半淞园业委会秘书实习基地，让业委会秘书制度为基层治理增能减负，助力“三驾马车”良性运转。“3方满意”：通过政府、业主、物业、专业机构等各方合力有效推广实践, 使业委会工作更加透明阳光, 让业主生活更加轻松愉悦, 让物业服务更加尽心贴心, 让小区各方更加和谐和睦, 激发居民群众自治参与，打造共建共治共享社区治理新格局。