2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中提出,创新人口管理,加快户籍制度改革。2014年8月,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》公布,要求建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口与非农业户口性质区分。截至今年9月19日,已经有30个省区市出台户籍制度改革方案,普遍提出取消农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口。

30个省区市出台户籍改革文件落实中央户籍改革政策历时两年,是因为实现统一登记为居民户口,不但要投入大量成本缩小城乡基本公共服务差距,也需要各方有一个统一认识、逐步接受的过程,此外,还有诸多技术性规则需要完善。

对于现有的户籍改革成果,特别是户籍改革之后相关权利的保护,需要通过立法或修订有关法律的方式确定下来,为改革提供更好的制度保障

北京发布的一份文件,在微信朋友圈里飞速传播,也让远在河南省漯河市的李昊几多感慨。

9月19日晚,北京市发布了《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》,提出将取消农业户口和非农业户口性质区分,统一登记为居民户口。

据不完全统计,在北京出台户籍改革意见之后,已经有30个省区市出台户籍制度改革方案,普遍提出取消农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口。

这意味着,农业户口将成为历史。

终结城乡二元户籍管理制度

李昊没有想到,十几年间社会变化这么快。

今年30多岁的李昊出生在河南农村,在农村上完小学、初中和高中,然后跟随同乡到北京谋生。

几年间,他在北京卖过菜、在工地上打过工、在公司里打过杂,一直羡慕有北京城镇户口的人——养老、看病有社保,子女不愁没学上,没钱还能住上保障房。而自己跟这些基本公共服务却没有太多关系。

在外打拼几年后,李昊回到漯河市。他发现,自己跟城里人仍然不一样,不能在当地参加城镇职工社会保险,在城里打工,孩子仍然不能在城里上学,城里建的保障房,自己连资格都没有。

李昊决定回到镇上做农资生意。

头脑灵活再加上勤快,李昊渐渐小有积蓄,但户籍性质的差异让他还是耿耿于怀:同样是养老保险,只能参加针对农民的新农保；同样是医疗保险,他只能参加新农合。

变化发生于2014年11月,当时,《河南省人民政府关于深化户籍制度改革的实施意见》正式出台,取消农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口。

不久之后,当地根据相关政策为李昊办理了居民户口,“农业户口”四个字在他的户口簿上消失了。李昊在镇上买了一套房子,将一家人的户口也迁到了镇上。

随之而来的是,城镇居民养老保险和新农保被整合为城乡居民养老保险,城镇居民医疗保险和新农合也将整合为城乡居民医疗保险。

“在户籍上,我感觉和城里人没什么差别了。”李昊告诉《法制日报》记者,农村人、城里人,不再以户口论身份。

两年前,国务院下发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布,要求建立城乡统一的户口登记制度,取消农业户口与非农业户口性质区分。

自那时以来,据不完全统计,包括河北、河南、山东、山西、陕西、江西、湖南、湖北、广东、广西、黑龙江、吉林、辽宁、重庆、云南、甘肃、青海、福建、江苏、安徽、贵州、四川、新疆、宁夏、浙江、海南、内蒙古、天津、上海、北京,已经有30个省区市出台户籍制度改革方案,普遍提出取消农业户口与非农业户口性质区分。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉《法制日报》记者,这意味着,首先在制度上以文件的方式正式终结了我国的城乡二元户籍管理制度,这是社会进步的一个重大体现。

李国祥介绍说,在农业户口与非农业户口区分制度下,我国的社会福利制度、基本公共服务的提供,都跟户籍制度挂钩,导致城乡之间的差距不断扩大。

对外经贸大学教授李长安向《法制日报》记者表示,这对城乡一体化大有好处,也有利于此前附着在户籍背后的福利制度加快均等化进程。

社会福利与户籍脱钩是趋势

李昊所不知道的是,在他到北京谋生之前,我国的户籍改革已经开始,而取消农业户口与非农业户口性质区分,只是户籍改革的应有之义。

根据公开资料,1958年1月,全国人大常委会审议通过户口登记条例,城乡分割的二元制户籍制度形成。

1984年10月,国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许农民自理口粮进集镇落户。

1985年9月,全国人大常委会颁布居民身份证条例,不分城乡均发身份证验证身份,方便人口流动自由择业。

李长安认为,改革开放以后,我国的户籍制度改革就开始了,改革逐步降低了农民进城的门槛,户籍藩篱逐渐松动。

但就业、住房、教育、社会福利等权益并未与户口脱钩。

到了2011年,中央层面开始明确分类户口迁移政策。当年2月,国务院办公厅发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。

李长安表示,近几年的户籍政策走向,主要是让符合进城的农民变成居民定居下来。

2013年11月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》中提出,创新人口管理,加快户籍制度改革。

北京大学教授陆杰华曾向记者表示,正是十八届三中全会勾画出了户籍改革的方向,指明了改革的具体路径。

2014年8月,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》公布,取消农业户口与非农业户口性质区分得以明确提出,直到两年多以后各地出台户籍改革文件。

对此,李国祥认为,30个省区市出台户籍改革文件落实中央户籍改革政策历时两年,是因为实现统一登记为居民户口,不但要投入大量成本缩小城乡基本公共服务差距,也需要各方有一个统一认识、逐步接受的过程,此外,还有诸多技术性规则需要完善。

在李国祥看来,此次户籍管理二元体制的取消,意味着社会福利和公共服务与户籍的脱钩,政府将按照居民身份提供公共服务,而人口将可以随着户口流动。

李长安的看法是,落实中央户籍改革政策,最大的困难是推动户籍制度并轨的财政压力,因为一旦城乡居民统一户口登记之后,相应的社会保障、社会福利、公共设施建设面临比较大的财政压力。

加快立法进程保障户籍并轨

在接受采访的学者看来,实现统一登记为居民户口之后,相关社会福利制度不但须与原有户籍脱钩,还须据此进行制度整合。

在这一方面,城乡分治的医疗保险制度整合已然开始。

今年1月,国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》,其核心内容是整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度,建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。

实际上,《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中,已经对此提出要求:“建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”

对此,李国祥告诉记者,对于现有的户籍改革成果,特别是户籍改革之后相关权利的保护,需要通过立法或修订有关法律的方式确定下来,为改革提供更好的制度保障。

实践中,居民身份证法、户口登记条例等法律法规都涉及户籍问题,亟需随着户籍改革的逐步深入进行相应修订。

需要制定的法律则指向户籍法。早在2011年10月,全国人大内司委提交的有关报告中就提出,我国有关部门正积极稳妥开展户籍管理制度改革,建议待条件成熟时将户籍法列入立法工作计划。

随后几年间,多位全国人大代表和政协委员多次呼吁,适时制定户籍法。

李长安告诉记者,我们讨论户籍法已经很长时间了,“应该加快立法进程,从法律的角度界定和保护户籍并轨”,使有关户籍纠纷的解决有法可依。

来源：法制日报

责任编辑 姚 兰