新业态遭遇成长烦恼:如何以监管促发展?

走在街道上,网约车从身边呼啸而过,共享单车骑行者三三两两出现,外卖小哥顶着炎炎烈日送餐,统一着装的物流人员开着电动三轮车穿梭在各个小区……这些场景已然成为老百姓习以为常的生活背景。仔细审视会发现,网约车、共享单车、外卖、快递等高频率融入人们生活的场景,实际上预示的是新技术、新商业模式所支撑的新业态悄然崛起。

新业态的崛起带来了庞大的新型消费群体。据中国互联网络信息中心(CNNIC)日前发布的第42次《中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至2018年6月30日,我国网约车用户达3.46亿,共享单车用户2.45亿,网上外卖用户规模3.64亿,网络购物用户规模达到5.69亿。在一定程度上,新业态是互联网上的“小岗村”,推动了我国的共享经济发展,以创新引领经济的转型升级。中国成为第一个在国家层面给予网约车合法地位的国家,连欧盟都感到惊羡。

然而,新事物带来的并非只有“欣欣向荣”,随之而来的还有对城市管理秩序的冲击。梳理近年来相关舆情热点事件可以发现,新业态在提升公众生活便利度的同时,也逐渐暴露出安全风险、环境污染、用户隐私泄露等问题。面对新的商业运作方式,政府监管方式需要适应新情况,迎接新挑战,本着鼓励、包容、审慎、规范的原则,健全和细化新兴产业监管规则,为其健康有序发展摸索出一条新路。

▲新业态部分乱象舆论关注度

注:事件选自2017年1月至2018年8月发生于网约车、共享单车、快递外卖领域的典型事件;舆论热度由新闻、论坛、博客、微博、微信信息量加权得出,权重分别为40%、10%、10%、20%、20%。

共享经济来袭

中等收入群体和年轻人

追求更高生活品质

伴随着移动互联网的普及,共享经济成为新兴经济领域炙手可热的话题。从网约车、共享单车、汽车分时租赁,到外卖、在线短租、快递物流,共享经济在生活服务领域全面爆发。这实际上是中等收入群体及其后备军年轻职场人群消费水平和生活品质追求拉动的结果。

李克强总理在2018年政府工作报告中指出,中国形成了世界上人口最多的中等收入群体。中等收入群体对网约车等新业态新产品的消费意愿和消费能力较强,消费观念更新迭代。他们不再像前人追求实用价廉,而是更加重视舒适、精细化的用户体验。这种趋势的扩大,将有助于带动中国经济的增长动力逐步转向更多地依靠消费拉动。专家指出:在内部市场消费能力充分调动的情况下,即使外部环境有什么变化,中国经济也能扛得住。

因此,对新业态的鼓励和包容,具有提升人民群众生活品质、推动经济转型升级的重要意义;而对新业态的审慎、规范,则着眼于新型消费用户合法权益的保护,新老业态的利益协调,以及新业态的可持续发展。

商业利益VS公共利益

城市治理面临新课题

新业态高歌猛进,给新时代中国人的生活增加了旺盛的活力,与此同时也可能肆无忌惮地损害消费者权益,挑战公共利益,而触碰社会治理的红线,受到管理部门的限制。从上述榜单可以看到,互联网科创企业在发展壮大过程中,融资烧钱、盲目跟风、躲避政府监管、用户权益保护不力等,引发了一系列后续问题。

▲网约车媒体报道高频云词图

网约车走过数年光景,在一段时间的无序发展后,突然面临较为严厉的监管。跟不上管理节奏的网约车平台“如鲠在喉”,抱怨在监管下难以施展拳脚,另一方面又因运营安全性、用户隐私泄露、大数据杀熟等弊端频遭舆论批评。2018年5月,“空姐深夜乘坐滴滴顺风车遇害”事件将网约车运营安全问题推至舆论的风口浪尖。美团打车因在一些城市尚未获得经营资质,被地方有关部门约谈。除此之外,网约车和传统出租车的利益纠葛,也给地方监管部门造成了极大困扰。

▲共享单车媒体报道高频云词图

共享单车作为共享经济的另一典型代表模式,在诞生初期因低碳环保的特性受到广泛欢迎,但也给城市管理带来占用车道、无序停放、投放过量等新的难题。例如,11岁男孩高某在骑行共享单车ofo过程中与客车相撞身亡,引出共享单车如何限制12岁以下孩子骑车,以及车辆的安全保险问题。调查显示,多地城市共享单车投放过量,甚至出现堆积如山现象,严重挤占社会公共资源;大量共享单车被丢弃河里,则暴露出市民素质不高,以及与传统自行车租赁者抵制报复问题。

▲外卖快递媒体报道高频云词图

逆行、闯红灯、超速、占道停车……外卖小哥和快递小哥的违规行为同样增加了城市不安全因素。穿梭在城市大街小巷中的外卖和快递车,为抢单、节省时间,出现超速、闯红灯、逆行,甚至骑电动车时看手机、打电话等交通违法行为,造成电动车居高不下的交通事故率。就在2018年2月,饿了么发生了外卖员超车撞死医学泰斗的事故,网民扼腕叹息的同时,纷纷指责外卖平台在配送管理方面的缺陷。2018年4月,美团、滴滴、饿了么在无锡掀起“外卖大战”,涉嫌恶性竞争破坏外卖市场秩序。除了交通秩序、市场竞争危害,产品质量、隐私保护等问题同样是外卖快递行业的顽疾。

新业态监管:解决发展中的新问题

不少新业态的野蛮生长期已经结束,下一步需要在法律和行政监管的范围内有序、健康发展,以用户权益、公共利益为前提,以安全为不可触碰的红线。城市管理者需要加速填补城市管理规章的短板和漏洞,探索张弛有度的管理模式,为新业态发展安装“安全阀”,营造有序的发展环境。对此,需要社会舆论给予充分理解和尊重,支持配合监管执法。

网约车风起云涌之时,管理部门包容鼓励新业态,广泛征求民意、吸纳民智,凝聚社会共识,研究制定网约车管理总体规范。2016年7月,交通运输部等七部委联合颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》,明确了网约车的合法地位,将其正式纳入管理范围。随后,地方交通运输主管部门遵循因地制宜、“一城一策”理念,陆续发布符合本地实际情况的网约车改革实施方案和细则,稳慎推进网约车有序发展。交通运输部将加快建立健全网约车跨部门失信联合惩戒机制,用信用约束手段规范网约车行业经营行为。

共享单车迅速蔓延后,交通运输部等十部门在2017年8月联合出台了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》,要求坚持优先发展公共交通,统筹发展共享单车,建立完善多层次、多样化的城市出行服务系统。针对快递外卖业务扩张带来的电动车乱象,2018年1月,国务院办公厅印发《关于推进电子商务与快递物流协同发展的意见》,5月起,《快递暂行条例》也正式实施。

经国务院同意,由交通运输部牵头,建立交通运输新业态协同监管部际联席会议制度,形成齐抓共管格局,提高行业新业态的治理和行业应急处置能力。

审视“发展中的新问题”,城市管理者以问题为导向,不遗余力完善行业规范。“空姐乘坐滴滴顺风车遇害”事件发生后,交通运输部开始积极推动网约车司机违规进黑名单并公示。鉴于低年龄儿童骑共享单车事故频发,交通运输部将“禁止12周岁以下儿童使用共享单车”纳入管理规范。在城市共享单车容纳量趋于饱和的情况下,包括北京在内的多个国内城市先后宣布暂停了共享单车的新增投放。政策动态性调整在深圳禁摩限电令发布中体现得淋漓尽致。2016年,深圳为保障道路交通安全,推行“史上最严”禁摩限电令。当舆论质疑有关举措会严重打击邮政快递等行业的发展时,深圳管理部门迅速做出反馈,及时与邮政、快递等相关主管部门和协会联系,互通情况,随后宣布增加5000辆备案电动自行车的配额给快递行业,还取消和调整了一些关于电动车管理的举措,以方便迅猛发展的快递行业。深圳市的做法充分显示出管理者审慎包容的态度,对于经济新业态,既没有放任不管,也没有采取一棒子打死的“一刀切”举措。

地方城市管理者则通过努力探寻创新化管理模式,给予新业态发展“弹性空间”。火车站一直是非法网约车运营的高发地,但同时也是打车难的集中地。近日,南京南站率先升级了管理手段,在出租车上下客点设置了网约车停车位,赢得了网约车司机和乘客的一致认可。北京南站、南昌西站等地火车站也陆续设置了网约车专区,不仅减少了重要交通枢纽的安全隐患,也提高了运力效率。共享单车管理方式上,地方城市也想出不少“好点子”。成都推出“3+7+N”联动工作制,通过工作例会传达工作要求,强化政府部门与运营企业沟通对接,具体模式上,实行主街干道分包制、定人定岗定责监督、检查考核曝光制等措施。合肥蜀山区首创共享单车考核管理办法,每月对共享单车企业进行两次考核通报,考核内容包括共享单车路面停放秩序和路面运维管理等,并针对情节严重且拒不整改或整改不到位的,采取通报批评、限制投放、区域禁停等手段进行处罚。还有无锡、北京等多个城市陆续实行共享单车配额管理、试点公共电子围栏等。地方城市创新管理模式虽然效果不一,但相关经验无疑给全国其他城市提供了有益参考。

监管难点和趋势:

兼顾传统企业利益

新业态大数据监管

面对新业态对传统企业的冲击,城市管理难点之一即兼顾鼓励创新与维护社会公平,协调传统利益格局,实现利益调整的平滑过渡。例如,网约车的出现虽然便利了普通公众生活,却也极大地冲击了传统出租车行业。据《现代快报》报道,南京市自2017年初以来,南京传统出租车行业出现退车潮。截至2018年3月中旬,因无人驾驶而闲置的出租车已经超过3000辆,传统出租车行业面临巨大损失。因此,各地出台网约车新政时,不得不斟酌再三,希望尽可能减少对传统出租车行业的伤害,通过兼顾新老企业和乘客等各方主体的利益,实现稳步前进。

在加强对网约车监管的同时,还需继续推进积重难返的出租车巡游车体制改革,下大力气打破行业垄断。传统出租车经常面临服务质量欠佳等投诉,影响了其城市公共服务的品质;传统出租车行业的垄断收益大多为出租车公司所占有,这是社会舆论容易同情网约车、批评传统出租车管理体制的重要原因。

新业态平台掌握大量居民衣食住行数据,涉及当代中国人的生活轨迹和消费习惯,构成了经济社会运行的“全息地图”。这些新业态的数据储存在平台方的云端。政府因缺少相关数据,监管难度加大。据财新网报道,交通运输部近日首次公布网约车全国监管平台数据接入情况,截至7月31日,全国性网约车监管信息交互平台已接入49家网约车公司运营数据。但财新网核实对比发现,多家网约车平台公布的运营数据与目前上传监管平台的数据存在差异。交通部运输服务司表示,将继续对网约车平台公司数据传输质量情况定期开展测评,确保数据传输完整、规范、及时、真实。交通运输部门多次指出,“数据接入不落实”的问题,是目前行业监管面临的最大难题。人民网总裁叶蓁蓁建议,在当下,数据日益成为治国理政的重要资源和手段,“党管数据”也已经成为必然趋势。“党管数据”,“法管数据”,可以预见未来新业态的行业管理,将更多地建立在政府有关部门依法掌握和监管涉及公共利益的平台数据之上,同时切实保护平台方的商业秘密。

能量越大责任越大

新型互联网企业还能做更多

新型互联网企业在经过一段超常规发展后,需要认真理解和诚恳遵循行业的法律和行政管理,在政府监管的范围内把企业做强做大。新型互联网科创企业需审慎布局,在政府产业政策和管理规范的指引下,积极做出调整,配合政府做好规范和管理工作。

目前,一些网约车、共享单车企业开始与城市管理部门合作,通过积累的出行数据、停车数据分析城市交通动态,协助城市交通、城市规划建议,此类有益尝试为城市管理者与企业建立和谐关系做出了典范。由于新型互联网企业具有极强的公共性和社会性,且平台模式多基于大数据的收集,能提供行业管理所需要的大数据资源和智能化监测优势,在行业治理中理应承担更多的社会责任,与政府监管部门联手打造“善治”局面。

舆论需对新业态公共政策的完善

有更多的耐心

面对经济新业态带来的新问题,政府需强化依法治理、创新治理,摸索更为精细化的管理思路。出台一项重大公共政策,管理者往往需要考虑多个层面,如何更好发挥新业态的优势和潜能要考虑,公众出行安全、城市环境保护、公共资源利用率等也需要考量,平衡这些因素,考验着新形势下城市管理者的智慧。对于新事物,虽然公共政策在一开始倾向于采取相对谨慎的态度,但随着行业规范的逐步建立,管理政策也可以随之做出调整,提供经济新业态更充裕的发展空间。与此同时,舆论应给予管理部门适当的耐心,客观看待公共政策的试行和调整期。

尽管新业态在发展中存在诸多问题,未来或将迸发新问题,但只要管理者顺势而为、有序引导,用依法监管促进健康发展,必定能推进城市治理体系和治理能力的全面提升。无论是“摸着石头过河”的新型互联网企业,还是保障城市良性运营的管理部门,都是城市的有机组成部分,携手共谋产业创新,加快推进新业态合规化进程,才能更好地培育壮大新动能,提高经济社会运行整体效率,更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。

来源:人民网

编辑:谢梓淇

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